导语：上级指示如果违法，该执行还是拒绝？河南永城的两位官员，因为坚决贯彻执行了领导的“会议纪要”，被判滥用职权罪，成为全国首例因执行上级指示被追究刑事责任的公职人员。本期以案释法，将探讨上级指示如果违法，下级是否应该执行的话题。

一、案例

2012年11月2日，受永城市市委常委、政法委书记张某委托，永城市市政府副市长骆某和永城市政府党组成员、市住建局局长梁某召开会议，形成了“关于解决永阳花苑地下车库信访问题的会议纪要”，并于2013年3月16日以该市城市建设领导小组文件（永城建领〔2013〕4号）的形式印发。“会议纪要”载明：近期，永阳花苑小区部分业主信访反映永城市永阳置业有限公司违法建设永阳花苑小区地下车库影响美观，要求停止建设。经有关部门协调，永阳置业愿意停止该地下车库的建设，但要求解决由此造成的损失。为此，会议决定永阳置业要按照承诺，停止建设永阳花苑地下车库；为弥补永阳公司的损失，在符合国家建筑质量安全和不影响永阳花苑小区及江南世家小区整体规划、日照、美观和稳定的前提下，经市城乡建设服务中心、城乡规划服务中心审核后，同意永阳置业建设的永阳花苑33号楼增加6层，其建设的江南世家小区2号楼增加9层、3号楼增加10层，新增加建筑不计算在原已批建筑总面积内。原永阳花苑地下车库已缴纳的城市基础设施配套费，新增加建筑不重复收取。

时任永城市城乡规划服务中心党组书记、永城市城乡规划服务中心主任夏明旭和城乡规划服务中心用地规划股股长刘予永商议后，2013年9月1日，刘予永按照夏明旭的安排，以该市规划服务中心名义出具情况说明，说明江南世家小区A2号楼、A3号楼增加楼层符合规划要求。2013年9月6日，刘予永和夏明旭在江南世家A2号楼、A3号楼的“永城市建设工程规划许可证审查意见表”上分别签署“按照城市建设领导组文件（永城建领〔2013〕4号）要求，同意办理”、“按城建领导组文件和信访案件推进会议要求，同意办理”的审核意见，并于2013年12月31日为江南世家小区A2号楼、A3号楼重新办理了建设工程规划许可证。由此，江南世家小区A2号楼、A3号楼增加的7915.77平方米建筑合法化。根据测算，江南世家小区A2号楼、A3号楼增加的7915.77平方米建筑，形成违法收入1806.8378万元。

后有关部门认定这一行为违法，2015年7月16日，永阳置业副总经理姚某退款645万元。2015年10月16日，夏明旭和刘予永被周口市检察院取保候审。同年11月27日，永城市城乡规划服务中心公告撤销了江南世家小区A2号楼、A3号楼的建设工程规划许可证。2017年7月19日，河南省沈丘县法院认定夏明旭、刘予永身为国家机关工作人员，滥用职权，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，构成滥用职权罪，但免予刑事处罚。一审判决后，夏明旭不服提出上诉。他认为，自己是在执行任务，主观上没有滥用职权的故意，请求改判无罪。2017年9月21日，周口市中院终审维持原判。

二、焦点问题

夏明旭和刘予永虽然存在违法行为，但其二人违法的原因是执行了上级下达的《会议纪要》，因执行上级指示而做出的违法行为二人是否要负责？

三、说法

《公务员法》第六十条（2006年1月1日施行的《公务员法》第五十四条）规定“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任;但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”。夏明旭作为规划单位的主要领导，应知悉办理建筑工程规划许可证的条件、程序等相关规定，特别是住建部《建设用地容积率管理办法》第5条明确规定的“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定执行，不得以政府‘会议纪要’等形式代替规定程序调整容积率”。在此情况下，夏明旭仍按照“会议纪要”对江南世家A2、A3号楼的违法建筑重新办理建筑工程规划许可证，其行为应属于滥用职权。夏明旭、刘予永身为国家机关工作人员，滥用职权，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，构成滥用职权罪。

四、提醒

此案提醒我们政府职能部门和社会各界人士，在平

时的工作生活中，一定要尊法学法守法，用法律规范我们的行为。政府部门在进行重大行政决策、出台规范性文件时，必须经过法制机构的公平竞争审查和合法性审查。当发现上级命令有违法嫌疑时，一定要及时向上级领导汇报，不能一味遵照执行。

五、法条链接

《中华人民共和国公务员法》

第六十条“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任;但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”。

六、相关规章

《建设用地容积率管理办法》

第5条“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定执行，不得以政府‘会议纪要’等形式代替规定程序调整容积率”。