导语：实践中，政府部门常用制发规范性文件的方式实现其行政管理职能。制发涉及公民自身权利义务的规范性文件要经过哪些程序，公民对制发的规范性文件可以怎样进行监督，本期以案释法从“用电报装”案例谈制发规范性文件的相关规定。

一、案例

2018年2月，为解决棚户区改造、易地搬迁安置点等项目中部分地区违法“种房子”问题和农村不按村庄规划建房问题，我省某县政府印发了《关于加强规范办理用电手续的紧急通知》，对用电手续有关事项明确要求：“一、即日起，各乡镇（街道）凡是申请办理用电手续用户，必须经所属乡镇（街道）村两委签字盖章后报乡镇（街道）人民政府（办事处）经办人签署办理意见并加盖公章报县供电局审批同意后，由县供电部门按流程依法办理用电手续。二、凡是属于县城范围内申请办理用电手续的用户，必须经县国土局、县住建局审批同意后，由县供电部门按流程依法办理用电手续”。该县国土局、住建局执行了县政府文件，在用户用电审批手续上盖章审批。

2018年9月，督查中发现了该县政府违反《国家能源局关于印发压缩用电报装时间实施方案的通知》（国能监管〔2017〕110号），制发了《关于加强规范办理用电手续的紧急通知》，自设审批增加群众和企业用电报装环节和材料，省住建厅立即通知该县住建局停止执行该文件。

二、焦点问题

1.该县政府试图用出台《关于加强规范办理用电手续的紧急通知》的办法遏制棚户区改造、易地搬迁安置点的违法建筑是否存在违规问题？

2.该县国土局、住建局执行上级文件是否存在问题？

该县出台的《关于加强规范办理用电手续的紧急通知》属于法律、法规、规章之外的规范性文件，依据《中华人民共和国行政许可法》相关规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。法律、法规、规章之外的规范性文件不得设定行政许可事项。因此，该县用出台规范性文件的方式设定行政审批事项的做法违法。

依据《中华人民共和国公务员法》第五十四条（新修订的《中华人民共和国公务员法》第六十条）规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。因此，案例中该县国土局、住建局可以向县政府提出改正或者撤销《关于加强规范办理用电手续的紧急通知》中有关设定行政审批事项决定的意见，县政府不改变该决定，或者要求立即执行的，县国土局、住建局应当执行该决定，执行的后果由县政府负责;但是，该县国土局、住建局执行明显违法的决定，应当依法承担相应的责任。

三、制发行政规范性文件的程序和要求

实践中，一些行政机关不清楚或者不重视规范性文件的制定程序和要求，导致其规范性文件存在违法违规的问题。

所谓规范性文件，是指行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定职权和程序制定的涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的决定、规定、公告、通告、通知、办法、实施细则、意见等规范行政管理事务的文件。规范性文件的认定主要看其内容是否涉及不确定的公民、法人或者其他组织的权利义务，是否具有普遍约束力，能否反复使用。

依据《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》（省政府令152号），制发规范性文件，需经过一定程序。第一，起草规范性文件，应当对其必要性、可行性、拟定的主要制度和措施的合理性进行调查研究，并公开征求意见。第二，起草政府规范性文件，应当先送本级人民政府法制机构进行合法性审查，再报本级人民政府审议；起草部门规范性文件，应当送本部门法制机构进行合法性审查，再提交部门办公会议审议。第三，审议通过后，政府规范性文件经本级人民政府主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人审签，由本级人民政府办公厅（室）进行规范性文件登记编号并制发正式文件；部门规范性文件由部门主要负责人或主要负责人授权的其他负责人审签后在规定时间内送本级人民政府法制机构进行登记，在取得规范性文件编号后按公文办理程序制发文件。

在内容上，规范性文件不得设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政处分事项，除省人民政府及省级财政、物价主管部门的规范性文件外，其他规范性文件不得设定行政收费事项。规范性文件不得规定应由法律、法规、规章规定的事项，不得与法律、法规、规章相抵触，不得违法限制公民、法人或其他组织行使权利，不得违法增加公民、法人或其他组织的义务。

四、提醒

2018年5月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）。2018年12月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）。国务院文件中对规范性文件合法性审核提出了很高的要求。凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审查范围，做到应审必审；规范性文件审查要严格审核制定主体是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责等情形。

各地住建部门要严格执行《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》及《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》，维护国家法制统一、政令统一、市场统一，要以此案例为戒，举一反三，自查自纠，加强对行政规范性文件的监督管理，从源头上预防违法或者不当的具体行政行为再次发生。

省人民政府于2019年5月13日审议通过了《贵州省行政规范性文件制定和监督管理规定》（省政府令192号），将于2019年7月1日起施行。依据《贵州省行政规范性文件制定和监督管理规定》（省政府令192号）第三十八条规定，公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件与法律、法规和规章相抵触或者行政规范性文件之间相互冲突的，可以向制定机关或者承办备案审查的司法行政部门提出审查建议。

五、法条链接

《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过 根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改中华人民共和国建筑法等八部法律的决定》修正）

第四条 设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

第十二条 下列事项可以设定行政许可

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权力的事项；

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

第十四条 本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

第十五条本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

《中华人民共和国公务员法》（2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过 根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改中华人民共和国法官法等八部法律的决定》修正 2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订 自2019年6月1日起施行）

第六十条 公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任;但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。